赵民：关于国土空间规划、城乡规划及规划学科发展的若干简析

在彰显“生态文明”和追求质量型发展的新时代背景下，2018年3月召开的中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案，其中包括组建“自然资源部”，以“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责”。

在体制问题解决后，中共中央、国务院于2019年5月发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）。建立国土空间规划体系并监督实施是中央的重大部署，体现了“一个问题原则上由一个部门负责”的机构和事权改革思路。至此，倡导多年的“多规合一”的国土空间规划体系总体框架基本形成。本文简要分析国土空间规划与城乡规划及规划学科发展的关系。

关于国土空间规划、规划层级及称谓

《若干意见》阐明：

“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。”

既然是“多规合一”了，今后也就不再有上述几项独立规划；但原先各项规划的核心要义，诸如主体功能区的战略导向，土地利用规划的耕地保护集约用地，城乡规划的综合部署和建设管理，以及规划作为维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策属性，都应该要在国土空间规划体系中得到延续和优化。

根据《若干意见》，国家、省、市、县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划；在市县及以下编制详细规划，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据；相关专项规划则是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。

应该看到，在“多规合一”的情形下，全国和省的国土空间规划与市县及乡镇国土空间规划各有其内涵范畴，作用并不是完全上下对应。

全国和省国土空间规划主要是落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确全国和省域空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，并制定国土空间开发保护和用途管制的整体框架。

市县和乡镇国土空间规划要细化落实上级国土空间规划的要求，并对本行政区域开发保护作出具体安排；市县及乡镇国土空间规划分为总体规划和详细规划，对相应的政区空间以划示规划功能分区和制定规划用途分类等方式来施以管控，包括依据规划施行空间用途管制和城乡建设规划许可管理。

鉴于国土空间规划的层级性及内涵差异，并考虑到领导和群众的称谓习惯及国际认同，在落实“建立国土空间规划体系”重大部署的前提下，抑或在省以下层面，在城市仍称为城市规划及城市总体规划（多规合一基础上的城市规划），在乡镇仍称乡镇规划（亦是多规合一的规划）。如此，亦可与 “城乡规划管理”概念及部门职能（见《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，2018年8月）很好契合。这是一个如何约定的问题，建议在相关的立法调研中全面斟酌和采信。

关于国土空间规划与规划学科的关系

高等教育要服务于国家战略，规划学科建设要适应经济社会和资源环境发展和保护事业的需要。在国家“建立国土空间规划体系并监督实施”的背景下，是否要建立“国土空间规划学科”?或是将现有的“城乡规划学”改为“国土空间规划学”?本文不赞成这类动议。国土空间规划这个“工程”的内容繁多，纵向贯穿从宏观到微观的多个层级，横向覆盖国土空间的全要素，涉及到诸多学科领域的理论和方法，需要由多个规划相关学科及文理学科来支撑；绝非是搞一个号称国土空间规划的新学科或是设置一个专业学位就能充分对应国土空间规划的内涵。就实务的国土空间规划编制、管理及相关的研究工作而言，应是多学科背景的规划工作者和研究者的团队工作。如同造房子这个工程设计任务，需要有建筑学、土木工程、水电暖通、室内设计、建设工程管理等多个学科及专业来支撑。总之，学科分工和专业合作是解决“复杂工程问题”的必然选择。

城乡规划学作为工学门类下的一级学科，显然是国土空间规划的重要支撑学科之一；因而，在建立国土空间规划体系后，城乡规划作为一个独立学科仍然应当存在。历史而言，我国的城市规划专业自诞生起，关注的空间对象曾不断延伸，内涵范畴也不断跨越：不但要应对“城区”与“区域”、“城市”与“乡村”等建设问题，也要研究和处理“发展”与“空间”以及“开发”与“保护”等多个层面和多种性质问题，城市规划专业已经演进为城乡规划学科，并从物质性规划设计领域延伸至经济社会范畴。顺应国土空间规划体系的建立，城乡规划学科应当继续汲取其他学科的知识和方法，并作出某些适应性调整。但城乡规划学科仍要有自己的领域界定，不可能无限扩展和包罗万象；面对日益复杂的研究对象和工程问题的正确路径应是多学科的协同和合作。

国外经验亦是如此，比如欧洲有空间规划的立法，不同层次的法定规划的内涵及称谓也各异，但大学城市规划学科是相对稳定的，学科和专业名称也并不一定要与法定规划相对应。

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