城市更新政策助力与实施路径解析
城市更新政策助力与实施路径解析
城市发展是一个动态过程，随着我国城镇化进入稳定发展期，城市建设的重点已从大规模增量扩张转向存量提质增效。城市更新作为推动城市高质量发展的重要抓手，正受到前所未有的关注。
2025年以来，中央多次会议和文件对城市更新工作作出重要部署，标志着城市更新行动进入了系统化、规范化的新阶段。
我国城市更新政策经历了逐步深化和完善的过程。
2019年，中央经济工作会议首次提出“加强城市更新存量住房改造提升”，标志着城市更新正式进入国家政策层面。
2020年，“实施城市更新行动”被纳入“十四五”规划，其战略地位得到显著提升。
2021年，城市更新首次写入政府工作报告，并在21个城市开展首批试点工作，为全面推进积累经验。
2025年是城市更新政策制定的关键之年。
5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是指导城市更新工作的纲领性文件，明确了城市更新的总体要求、主要目标和重点任务。
7月召开的中央城市工作会议进一步强调，城市工作要以推进城市更新为重要抓手，高质量开展城市更新。
8月，《关于推动城市高质量发展的意见》明确提出要“科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新”。
这些密集出台的政策文件，共同构建了城市更新的顶层设计，为“十五五”时期城市更新工作提供了制度保障和政策指引。
随着政策体系的完善，城市更新已从试点探索阶段迈向全面铺开的新阶段。从投资规模看，“十四五”期间，城市更新累计完成投资约15万亿元，成为稳投资的重要力量。
具体来看，2021年实施项目2.3万个，总投资5.3万亿元；
2022年项目数量增至6.5万个，投资额达5.8万亿元；
2023年和2024年分别完成投资2.6万亿元和2.9万亿元。
2025年，作为扩大内需的重要抓手，城市更新投资预计将保持较大规模。
从实施成效看，“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民超过1.1亿人；加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、社区服务设施6.4万个；更新改造地下管网84万公里。
这些实实在在的成果，改善了居民的居住条件和生活环境，有效提升了人民群众的获得感、幸福感。
城中村改造是城市更新的重要内容，对房地产市场有着显著影响。2024年，国家决定新增实施100万套城中村和危旧房改造，并扩大政策支持范围至近300个地级及以上城市。2025年1-9月，涉及城中村改造的专项债发行规模达816亿元，同比增长1.4倍。多地探索“专项债+货币化/房票安置”相结合的模式，有效激发了增量购房需求，为构建房地产发展新模式提供了新动能。
住房城乡建设部先后印发了四批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，总结推广各地成功经验。从最新一批清单看，创新做法主要集中在以下几个方面：
一是强化组织实施。四川省构建了“省级统筹-市级主责-区县主抓”的工作机制，由住房城乡建设厅牵头，协同发展改革、财政、自然资源等10个部门建立协调机制，形成工作合力。
二是建立健全实施机制。各地探索建立城市体检与城市更新一体化推进机制，完善规划实施体系，强化城市设计引导，优化工程项目建设管理制度，推动城市更新从“碎片化”向“系统化”转变。
三是完善用地政策。江西省九江市支持土地用途混合使用和合理转换，明确混合使用管控要求和用途转换支持方向。北京市通过明确土地价款缴纳标准和免缴情形，鼓励市场主体更新利用存量土地资源。
四是健全多元化投融资机制。安徽省设立省级财政专项引导资金，累计奖补城市更新项目3.2亿元；浙江省组建城市更新金融服务团，广泛吸纳各类金融机构参与；
北京市探索发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）推动产业园更新。
此外，“微更新”作为一种新模式，正受到越来越多城市的青睐。与传统“大拆大建”不同，微更新采取“绣花”功夫，聚焦老旧小区、边角用地等微观单元，通过小规模、渐进式的改造，提升空间品质和服务功能，体现了城市治理温度的提升。
四、支撑保障：用地、资金、政策协同发力
城市更新项目投资大、周期长，需要完善的要素保障支持。《关于持续推进城市更新行动的意见》提出了六大支撑保障措施，包括建立健全城市更新实施机制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度、健全多元化投融资方式、建立可持续模式、健全法规标准等。用地政策方面，自然资源部正在总结推广43个低效用地再开发试点城市经验，完善规划管控、用途管制等全链条政策机制。
推动土地混合开发利用和用途合理转换，完善零星用地集中改造政策，为城市更新提供更多用地保障资金保障方面，中央财政通过“三个聚焦”支持城市更新：聚焦探索新模式，支持实施城市更新行动；聚焦重点任务，强化财政政策和资金保障；聚焦财政金融政策协同，推动健全多元化投融资机制。具体措施包括加大资金投入，落实企业所得税“三免三减半”等税费优惠，扩大地方政府专项债支持范围等
金融支持方面，金融监管总局将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，引导金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，提供丰富多样、量身定做的金融产品和服务。
随着顶层设计的完善和支持政策的落地，城市更新在“十五五”时期将进入加速阶段。《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效。
未来城市更新将呈现以下趋势：
一是更加注重系统推进。按照“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”建设理念，由小到大、系统推进城市更新，实现城市结构优化、功能完善、品质提升。
二是更加强调精细治理。城市更新将从小规模、渐进式的“微更新”入手，精准响应居民需求，避免“一刀切”和“运动式”更新，提升城市治理效能。
三是更加注重多元参与。建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，鼓励产权人自主更新，支持社会资本参与，形成共建共治共享的格局。
四是更加倚重数字赋能。运用大数据、物联网、人工智能等新技术，打通城市更新全流程，精准识别空间短板与服务盲区，打造智慧城市。
城市更新不是短期工程，而是长期任务。随着各项机制的不断完善，城市更新必将为推动城市高质量发展、创造人民群众高品质生活提供坚实支撑。